🇪🇸 No es Europa, es una decisión del legislador español

Cuando un ciudadano cuestiona una Zona de Bajas Emisiones, la respuesta institucional suele ser que “lo exige Europa”. Esta afirmación es, como mínimo, imprecisa.

La Unión Europea establece obligaciones en materia de calidad del aire y exige a los Estados miembros respetar determinados límites de contaminación. Sin embargo, no existe una norma europea que obligue directamente a todos los municipios españoles de más de 50.000 habitantes a establecer una ZBE con las características previstas en España.

La obligación concreta fue introducida por el legislador estatal mediante el artículo 14.3 de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética.

Esta ley española obliga, con carácter general, a los municipios de más de 50.000 habitantes y a los territorios insulares a adoptar planes de movilidad urbana sostenible que incluyan Zonas de Bajas Emisiones. También extiende la obligación a determinados municipios de más de 20.000 habitantes cuando se superen ciertos valores de contaminación.

Posteriormente, el Gobierno de España desarrolló esta regulación a través del Real Decreto 1052/2022, de 27 de diciembre, que establece los requisitos mínimos de las ZBE y confirma que corresponde a las entidades locales delimitarlas y regularlas mediante normativa municipal.

Por tanto, la estructura jurídica es la siguiente: el Estado español obliga a determinados municipios a establecer una ZBE y cada Ayuntamiento decide después cómo delimitarla, qué vehículos restringe, qué excepciones reconoce y cómo sanciona su incumplimiento.

Europa no ha delimitado las calles de la ZBE de cada ciudad, no ha decidido sus horarios, no ha seleccionado los vehículos afectados y no ha impuesto directamente las multas.

Esas decisiones corresponden a autoridades españolas y, por tanto, pueden ser revisadas por los tribunales españoles.

🇪🇺 ¿Qué exige realmente la Unión Europea?

La Unión Europea obliga a los Estados miembros a vigilar la calidad del aire y a adoptar medidas cuando se superan los valores límite de determinados contaminantes.

España fue condenada por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en su sentencia de 22 de diciembre de 2022, asunto C-125/20, por incumplimientos sistemáticos y continuados de los valores límite de dióxido de nitrógeno en determinadas zonas, entre ellas Madrid y Barcelona.

No obstante, que Europa obligue a conseguir unos resultados ambientales no significa que imponga necesariamente un único instrumento.

La Directiva (UE) 2024/2881, relativa a la calidad del aire ambiente, exige elaborar planes y hojas de ruta cuando se superan determinados valores. Dentro de las posibles medidas menciona las restricciones aplicables a los vehículos, incluidas las ZBE, pero no convierte este mecanismo en una obligación uniforme para todos los municipios europeos de una determinada población.

La diferencia es fundamental: Europa exige mejorar la calidad del aire; España ha elegido convertir las ZBE en una obligación legal general para determinados municipios.

Por ello, las Administraciones españolas no pueden escudarse genéricamente en Europa para justificar cualquier prohibición.

⚖️ Que la ZBE sea obligatoria no significa que cualquier ZBE sea legal

La Ley 7/2021 obliga a determinados municipios a implantar una ZBE, pero no establece de forma cerrada su extensión territorial, las calles incluidas, los horarios de restricción, los vehículos afectados, los periodos transitorios, las excepciones, las autorizaciones especiales, las alternativas de movilidad o el concreto régimen sancionador.

Estas cuestiones son decididas por cada Ayuntamiento mediante sus ordenanzas y proyectos técnicos.

En consecuencia, una cosa es que el municipio tenga la obligación de crear una ZBE y otra muy distinta que pueda configurarla de manera arbitraria, desproporcionada o discriminatoria.

La ordenanza municipal debe explicar por qué se restringen determinados vehículos, por qué se elige una extensión concreta y por qué no existen medidas menos perjudiciales para conseguir el mismo resultado.

📑 Las restricciones deben estar justificadas

El Real Decreto 1052/2022 exige que las ZBE cuenten con objetivos medibles y cuantificables, así como con sistemas de seguimiento y evaluación.

También dispone que las prohibiciones o restricciones de acceso, circulación y estacionamiento se determinen atendiendo al potencial contaminante de los vehículos y sean coherentes con los objetivos perseguidos.

No debería bastar con incluir en el expediente administrativo una referencia genérica al cambio climático o a la salud pública.

Para justificar una restricción de esta intensidad, el Ayuntamiento debe disponer de información suficiente sobre:

• La contaminación realmente existente en el municipio.
• La incidencia del tráfico en esa contaminación.
• La contribución de cada categoría de vehículos.
• La eficacia previsible de las restricciones.
• La existencia de alternativas menos restrictivas.
• El impacto sobre los ciudadanos.
• Las consecuencias para autónomos y empresas.
• La suficiencia del transporte público.
• La situación de las personas vulnerables.

Cuando estos estudios son insuficientes, genéricos o meramente formales, puede existir un motivo serio para impugnar la ordenanza.

💸 Una prohibición que castiga a quienes menos recursos tienen

Las ZBE afectan especialmente a quienes no pueden permitirse sustituir su vehículo.

Una persona con capacidad económica suficiente puede adquirir un automóvil nuevo o beneficiarse de determinadas tecnologías consideradas menos contaminantes. Sin embargo, una familia con recursos limitados, un trabajador autónomo o una pequeña empresa pueden verse obligados a elegir entre afrontar un gasto difícilmente asumible o dejar de acceder a determinadas zonas de la ciudad.

En la práctica, puede producirse una restricción vinculada indirectamente a la capacidad económica: quien puede pagar un vehículo nuevo conserva su movilidad; quien no puede hacerlo queda excluido o expuesto a sanciones.

Esta situación no determina automáticamente la ilegalidad de toda ZBE, pero obliga a la Administración a realizar una evaluación económica y social rigurosa.

No puede imponerse una transformación de esta magnitud ignorando sus consecuencias sobre los sectores más vulnerables.

🚙 La etiqueta ambiental no mide necesariamente la contaminación real

Las restricciones suelen apoyarse en la clasificación ambiental de la Dirección General de Tráfico.

Sin embargo, esta clasificación responde principalmente a la categoría de homologación, la tecnología y la fecha de matriculación del vehículo. No se basa necesariamente en una medición individual de sus emisiones reales, su mantenimiento, su uso efectivo o el número de kilómetros recorridos.

De este modo, puede producirse una situación paradójica: Un vehículo antiguo utilizado de manera ocasional puede quedar completamente excluido, mientras que otro vehículo autorizado puede circular diariamente y recorrer miles de kilómetros dentro de la misma ciudad.

El propio Real Decreto 1052/2022 establece como referencia la clasificación ambiental prevista en el Reglamento General de Vehículos, pero ello no libera al Ayuntamiento de justificar la proporcionalidad de las restricciones aplicadas en su territorio.

La etiqueta administrativa no debería convertirse en una presunción absoluta e incuestionable sobre el impacto ambiental real de cada conductor.

🧑‍⚖️ Los tribunales ya han anulado importantes ZBE

Las dudas sobre la legalidad de estas restricciones no son meramente teóricas. Distintos tribunales han anulado ordenanzas y disposiciones reguladoras de ZBE por falta de informes suficientes, defectos de tramitación o ausencia de una adecuada ponderación de los intereses afectados.

La ZBE de Barcelona

El Tribunal Superior de Justicia de Cataluña anuló en 2022 la ordenanza de la Zona de Bajas Emisiones de Barcelona.

La Sala apreció deficiencias en su elaboración, falta de informes determinantes y una regulación excesiva en cuanto al ámbito geográfico y al tipo de vehículos excluidos.

La sentencia analizó, entre otras cuestiones, el impacto económico sobre los ciudadanos y los sectores profesionales afectados.

El tribunal no negó la legitimidad de proteger el medio ambiente. Lo que rechazó fue que una finalidad ambiental pudiera justificar automáticamente cualquier restricción sin una evaluación suficiente.

Las ZBE de Madrid

El Tribunal Superior de Justicia de Madrid anuló en sentencia de 17 de septiembre de 2024 diversos preceptos de la Ordenanza de Movilidad Sostenible relativos a las ZBE de Madrid.

La resolución consideró insuficiente el análisis del impacto económico y destacó que no se habían ponderado adecuadamente las consecuencias sobre las personas con menor capacidad económica, los autónomos, las microempresas y las pequeñas empresas.

El tribunal recordó que las medidas restrictivas deben ser necesarias y proporcionadas y que la protección ambiental no permite prescindir del análisis económico y social.

El 21 de abril de 2026, el Tribunal Supremo inadmitió el recurso presentado por el Ayuntamiento de Madrid contra la sentencia, cuyo principal motivo de anulación se encontraba en la insuficiencia del informe de impacto económico.

Estos pronunciamientos muestran algo esencial: una ZBE puede responder a una obligación legal estatal y, al mismo tiempo, ser anulada judicialmente por la forma concreta en que el Ayuntamiento la ha regulado.

La ZBE de Málaga

El caso de Málaga constituye uno de los ejemplos más claros de que una Zona de Bajas Emisiones no puede configurarse mediante diferencias de trato arbitrarias entre conductores.

La ordenanza municipal permitía que, durante determinadas fases de implantación, los vehículos sin distintivo ambiental continuasen circulando por la ZBE cuando estuvieran domiciliados en Málaga capital. En cambio, un vehículo de idénticas características ambientales podía ser sancionado si estaba domiciliado fuera del municipio.

El Tribunal Superior de Justicia de Andalucía estimó parcialmente el recurso interpuesto contra la ordenanza y anuló la regulación que establecía esta diferencia de trato. El tribunal consideró que exigir la domiciliación del vehículo en Málaga para permitir su circulación, incluso cuando carecía de etiqueta ambiental, afectaba a la libertad de circulación de personas y mercancías y vulneraba los principios de libertad de empresa y unidad de mercado.

⚠️ No todas las impugnaciones prosperan

También debe tenerse presente que no todos los recursos contra ZBE son estimados. Por ejemplo, el Tribunal Superior de Justicia de Cantabria desestimó en febrero de 2026 dos recursos interpuestos contra la ZBE de Torrelavega.

Esto confirma que la viabilidad de una reclamación depende del contenido de cada ordenanza, de los estudios incorporados al expediente, de la tramitación seguida y de las circunstancias concretas de la sanción.

Por ello, no resulta jurídicamente correcto afirmar que todas las ZBE son automáticamente nulas. Sí puede afirmarse que todas deben superar un estricto control de legalidad, necesidad y proporcionalidad.

👥 La participación ciudadana no puede ser una formalidad

Las ordenanzas municipales deben tramitarse respetando las garantías establecidas en la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.

Con carácter general, el procedimiento exige aprobación inicial, información pública, audiencia a los interesados, resolución de las reclamaciones presentadas, aprobación definitiva y publicación. La participación pública debe ser real.

Si después del periodo de alegaciones se introducen cambios sustanciales que los ciudadanos no pudieron conocer o discutir, podría existir un defecto de tramitación.

También puede ser cuestionable que las alegaciones sean rechazadas mediante respuestas estereotipadas, genéricas o carentes de análisis individual.

La decisión de restringir la movilidad de miles de personas no puede estar adoptada de antemano, utilizando la audiencia pública como un mero trámite aparente.

🚨 ¿Cuándo puede recurrirse una ZBE?

Una ordenanza reguladora de una ZBE puede presentar motivos de impugnación cuando concurra, entre otras, alguna de las siguientes circunstancias:

• Falta de motivación. El Ayuntamiento no acredita la existencia de un problema ambiental concreto o utiliza afirmaciones genéricas sin relacionarlas con la situación real del municipio.
• Falta de proporcionalidad. No se explica por qué la prohibición elegida es necesaria ni por qué no existen medidas menos restrictivas.
• Impacto económico insuficientemente estudiado. No se valoran las consecuencias para familias, autónomos, comercios, profesionales, microempresas o pymes.
• Extensión territorial excesiva. La delimitación de la zona es más amplia de lo necesario para alcanzar los objetivos ambientales.
• Falta de alternativas de transporte. Se restringe el vehículo privado sin garantizar un transporte público suficiente, accesible y adaptado a los desplazamientos afectados.
• Excepciones arbitrarias. Se permite circular a determinadas categorías de vehículos o usuarios sin una justificación objetiva relacionada con la finalidad ambiental.
• Discriminación indirecta. La regulación perjudica especialmente a determinados colectivos sin adoptar medidas correctoras ni valorar su vulnerabilidad.
• Defectos procedimentales. No se han respetado los trámites de información pública, audiencia, publicación o respuesta a las alegaciones.

📸 ¿Cuándo puede recurrirse una multa de ZBE?

Aunque la ordenanza se encuentre formalmente vigente, una sanción concreta también puede ser recurrible.

Las multas de ZBE suelen sustentarse en sistemas automáticos de captación de matrículas. Sin embargo, la Administración debe acreditar todos los elementos de la infracción. Pueden existir motivos de defensa cuando concurra alguno de estos supuestos:

• Señalización inexistente, insuficiente o confusa.
• Matrícula captada incorrectamente.
• Vehículo autorizado.
• Excepción aplicable no reconocida.
• Error en la clasificación ambiental.
• Acceso motivado por una urgencia.
• Ausencia de identificación suficiente del lugar.
• Defectos en las fotografías.
• Notificación fuera de plazo.
• Falta de prueba suficiente.
• Vulneración del derecho de defensa.
• Defectos en la tramitación del procedimiento sancionador.

La mera existencia de una fotografía de la matrícula no demuestra necesariamente todos los elementos de la infracción.

La Administración debe acreditar el acceso a la zona restringida, la vigencia de la prohibición, la correcta señalización, la clasificación del vehículo y la inexistencia de autorización o excepción.

⏳ Pagar con reducción puede impedir recurrir

Ante una multa de ZBE, muchas personas optan por pagar inmediatamente para beneficiarse de la reducción.

Sin embargo, el pago reducido suele implicar la renuncia a formular alegaciones y la terminación del procedimiento administrativo. Por ello, antes de pagar conviene examinar:

• La ordenanza aplicable.
• La fecha de la infracción.
• El lugar exacto.
• Las fotografías.
• La señalización.
• La clasificación ambiental.
• Las excepciones previstas.
• Las autorizaciones existentes.
• Los plazos de notificación.
• La documentación incorporada al expediente.
• La jurisprudencia aplicable a esa concreta ZBE.

Pagar sin revisar el expediente puede suponer perder una oportunidad de defensa.

🛡️ Una finalidad ambiental no convierte cualquier medida en legal

El medio ambiente debe protegerse, pero también deben respetarse los derechos de los ciudadanos.

La Administración no puede utilizar expresiones como “emergencia climática”, “salud pública” o “cumplimiento europeo” para evitar justificar sus decisiones. Las restricciones deben ser:

• Necesarias.
• Idóneas.
• Proporcionadas.
• Suficientemente motivadas.
• Económica y socialmente evaluadas.
• Respetuosas con el procedimiento administrativo.
• No discriminatorias.
• Coherentes con las alternativas de movilidad existentes.

Y, sobre todo, debe quedar claro que las concretas ZBE españolas no han sido directamente impuestas por Bruselas.

La Unión Europea exige objetivos de calidad del aire. Ha sido el legislador español quien ha elegido imponer este instrumento a determinados municipios y han sido los Ayuntamientos quienes han decidido la extensión y severidad de cada restricción. Por tanto, son decisiones plenamente sometidas al control judicial.